B 2025/61

Kanton St.Gallen Gerichte Verwaltungsgericht Abteilung II Entscheid vom 24. Oktober 2025 Besetzung Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen Geschäftsnr. B 2025/61 Verfahrens- A.__, beteiligte Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Heer, Heer & Partner Advokatur AG, Degersheimerstrasse 6, Postfach, 9230 Flawil, gegen Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen, Vorinstanz, Gegenstand Entschädigung für Erwerbseinbusse wegen behördlicher Massnahmen

Das Verwaltungsgericht stellt fest: A. a. A.__ bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in Z.__ (Betriebs-Nr. __, TVD-Nr. __) mit Rindvieh, das auf Alpenflächen oberhalb von Z.__ gesömmert wird. Der Betriebsertrag setzt sich zusammen aus Tierhandel, Verkauf von Milch und Milchprodukten, Forstarbeiten (Holzverkauf) und landwirtschaftlichen Direktzahlungen (siehe die unbestrittene Sachver- haltsdarstellung in act. 2, Bst. A). b. Am 21. Februar 2023 wurden vier Kälber von A.__ positiv auf die Tierseuche Bovine Virus Diarrhoe (BVD) getestet (siehe Schreiben des Amts für Verbraucherschutz und Veterinär- wesen [AVSV] vom 28. März 2023, act. 7.7.3). Das AVSV verhängte am 27. Februar 2023 eine einfache Sperre 1. Grades über den Rindviehbestand von A.__ (act. 7.7.2). Gestützt auf spätere positive Testergebnisse ordnete das AVSV im Mai, August und Oktober 2023 sowie im Januar 2024 sieben weitere seuchenpolizeiliche Massnahmen an (einfache Sper- ren 1. Grades und Einzeltiersperren [Verbringungssperren]; siehe die Übersicht über die seuchenpolizeilichen Massnahmen in act. 7.7.1). c. Am 29. Januar 2024 ersuchte A.__ um finanzielle Unterstützung für die durch die seuchen- polizeilichen Massnahmen hervorgerufenen finanziellen Einbussen (act. 7.1; zu den aus der Sicht der Amtstierärztin klar ausgewiesenen Mehrkosten für Fütterung siehe die Akten- notiz vom 8. Februar 2024, act. 7.6). Gegenüber der zuständigen Rechtsdienstmitarbeiterin des Gesundheitsdepartements bezifferte A.__ sein Gesuch am 22. Februar 2024 telefo- nisch auf CHF 19'500 und begründete diesen Betrag mit zusätzlichen Futterkosten für Som- mer 2023 und Winter 2023/2024 (CHF 7'000), entgangenen Alpungsbeiträgen für 10 Kühe (CHF 7'500) sowie entgangenem Zusatzeinkommen aus Forstarbeit (CHF 5'000, act. 7.8). Auf Aufforderung der Rechtsdienstmitarbeiterin (act. 7.10 und act. 7.13) reichte der Treu- händer von A.__ am 12. April 2024 und am 1. Mai 2024 Buchhaltungsdokumente sowie Steuerunterlagen betreffend die Jahre 2022 bis 2024 ein und beantwortete Fragen zu ver- schiedenen betriebswirtschaftlichen Vorgängen (act. 7.11 und act. 7.14). B 2025/61 2/14

d. Am 10. Juni 2024 ersuchte der Rechtsdienst des Gesundheitsdepartements das Landwirt- schaftsamt des Kantons St. Gallen um eine Einschätzung der Situation von A.__ im Sinn eines Amtsberichts (act. 7.15). Dieses berichtete am 2. Juli 2024, dass keine Buchhaltungs- auswertungen verfügbar seien, die einen Vergleich mit anderen Betrieben der Region er- möglichen würden. Des Weiteren sei nicht klar, was A.__ konkret fordere. Eine allfällige Entschädigung setze voraus, dass A.__ klar die Kosten für das Zusatzfutter und die Kür- zung der Sömmerungsbeiträge nachweise. Die Einbusse beim Holzverkauf sei schwer zu beweisen. Der Holzverkauf habe kaum einen Zusammenhang mit den seuchenpolizeilichen Massnahmen und schwanke immer je nachdem, wieviel Bäume geschlagen würden (act. 7.16). e. Am 16. Dezember 2024 nahm A.__ Stellung zum Amtsbericht des Landwirtschaftsamtes und zur von ihm geltend gemachten finanziellen Notlage bzw. Härtesituation (act. 7.19; zu den eingereichten Bankunterlagen betreffend die Jahre 2022 bis 2024 siehe act. 7.19.1 ff.). Mit Verfügung vom 5. März 2025 wies das Gesundheitsdepartement das Gesuch von A.__ um Gewährung von Beiträgen für durch seuchenpolizeiliche Massnahmen entstandene Er- werbseinbussen ab. Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, es sei nachgewie- sen, dass die seuchenpolizeilichen Massnahmen im Jahr 2023 Einschränkungen für den Betrieb A.__s bewirkt und dass diese zu Erwerbseinbussen von ungefähr CHF 18’750 ge- führt hätten. Allerdings habe A.__ nicht den Nachweis erbracht, dass die Erwerbseinbusse zu einer Notlage oder mindestens zu einer Härte für ihn und seine Familie geführt habe. So seien Sparguthaben höchstens im Umfang von rund CHF 10'000 für die Lebenshaltung der Familie verbraucht worden. Ausserdem sei der Betrieb nach wie vor solide finanziert. Auch wenn der finanzielle Spielraum A.__s tatsächlich weitgehend ausgeschöpft sei, sei unklar, inwiefern sich die Familie tatsächlich habe einschränken müssen. Gewisse Einschränkun- gen in der Lebenshaltung seien zumutbar und rechtfertigten keine staatlichen Leistungen. Zu berücksichtigen sei vor allem, dass die wohl engen finanziellen Verhältnisse nur zu ei- nem Teil durch die Erwerbseinbussen wegen der Seuchenmassnahmen verursacht worden seien. Tiersperren aufgrund von Seuchenvorkommen müssten als Betriebsrisiko grund- sätzlich einkalkuliert und Erwerbseinbussen durch Anpassungen innerhalb des Betriebes kompensiert werden. Wenn in einem Jahr, in dem eine Tierseuche auftrete, finanzielle Re- serven für einen Landzukauf verwendet würden, sei dies eine frei getroffene Entscheidung mit entsprechendem unternehmerischem Risiko. Die Erwerbseinbusse von A.__ durch die Seuche mache weniger als die Hälfte des für den Landkauf investierten Betrages aus (act. 2). B 2025/61 3/14

B. a. Gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 5. März 2025 erhob A.__ am 24. März 2025 Beschwerde. Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungs- folge, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm wegen Erwerbsausfalls infolge behördlicher Massnahmen eine Entschädigung von CHF 18'750 zuzusprechen. Sollte wider Erwarten keine Notlage anerkannt werden, sei eventualiter als Anspruchsvo- raussetzung eine Härte anzuerkennen – auch mit Blick auf seine Betroffenheit durch die Tierseuche. Des Weiteren beantragte er die unentgeltliche Rechtspflege (Befreiung von den Gerichtskosten und Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung; zu den Ge- suchsunterlagen siehe act. 10). Zusammengefasst vertrat der Beschwerdeführer den Standpunkt, dass die seuchenpolizeilichen Massnahmen zu einer finanziellen Notlage oder zumindest zu einer Härte für ihn und seine Familie geführt hätten. Sein Landwirtschaftsbe- trieb sei in seiner Existenz gefährdet. Der Ankauf von zusätzlichem landwirtschaftlichem Boden sei keine «Reserve» für staatlich verursachte Erwerbseinbussen. Überdies stamme das erforderliche Kapital aus einer berufsvorsorgerechtlichen Austrittsleistung und wäre oh- nehin nicht zur Deckung der privaten Lebenshaltungskosten zur Verfügung gestanden. Ausserdem sei der Bodenkauf bereits am 15. Februar 2023 zu finanzieren gewesen, also zu einem Zeitpunkt, als noch keine seuchenpolizeilichen Massnahmen angeordnet gewe- sen seien. Aufgrund der relativ langen Dauer der seuchenpolizeilichen Massnahmen und der damit verbundenen Belastung (finanziell, emotional und Mehrarbeit) sei jedenfalls von einer die Beitragsleistung begründenden Härte auszugehen, zumal er und seine Familie in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben würden. Die Abweisung seines Ge- suchs verletze sowohl den Grundsatz der Rechtsgleichheit als auch des Willkürverbots und stelle einen Ermessensmissbrauch dar. Da der Einkommensausfall von der Vorinstanz zu Recht anerkannt worden sei, beantrage er bloss vorsorglich die Erstattung eines Gutach- tens für den Nachweis der Erwerbseinbusse und Notlage in den Jahren 2023 und 2024 (act. 1). B 2025/61 4/14

b. Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 3. April 2025 die Abweisung der Beschwerde. In Ergänzung zur Begründung in der angefochtenen Verfügung bestritt sie, dass es sich bei den für den Erwerb des landwirtschaftlichen Grundstücks verwendeten finanziellen Mitteln um gebundenes Vorsorgekapital gehandelt habe. Dieses Kapital hätte ohne Landkauf für finanzielle Engpässe zur Verfügung gestanden und dürfe deshalb zur Beurteilung der finanziellen Notlage oder Härte berücksichtigt werden (act. 6). c. In der Stellungnahme vom 2. Mai 2025 hielt der Beschwerdeführer unverändert an der Be- schwerde fest und fügte hinzu, dass er den Kaufpreis für den Landerwerb bereits am

15. Februar 2023 und damit noch vor der Verhängung der seuchenpolizeilichen Massnah- men bezahlt habe. Es sei ihm deshalb während der Dauer dieser Massnahmen nicht mehr möglich gewesen, über die bereits verausgabten finanziellen Mittel zu verfügen (act. 9). Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art. 24 des Veterinärgesetzes, sGS 643.1, VetG; zur Zuständigkeit der Vorinstanz für die Festset- zung der Beiträge an Erwerbseinbussen siehe E. 2.1 hiernach). Der Beschwerdeführer, dessen Gesuch um Beiträge an Erwerbseinbussen von der Vorinstanz abgewiesen wurde, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen die am 8. März 2025 zugestellte Verfügung wurde mit Eingabe vom

24. März 2025 (Montag) rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP und Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilpro- zessordnung, SR 272, ZPO) und erfüllt sowohl in formeller als auch inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist ein- zutreten. 2. Zwischen den Beteiligten inhaltlich umstritten ist das Gesuch des Beschwerdeführers um Beiträge im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG. B 2025/61 5/14

2.1. Gemäss Art. 17 Bst. c VetG kann der Kanton unabhängig von Leistungen des Bundes Bei- träge an Personen ausrichten, die infolge von seuchenpolizeilichen Massnahmen den Be- trieb schliessen oder einschränken oder die Arbeit unterbrechen müssen, soweit durch die Erwerbseinbusse eine Härte oder eine Notlage entstanden ist. Solche Beiträge werden aus der Tierseuchenkasse gewährt (Art. 18 Abs. 1 VetG). Die Vorinstanz setzt Beiträge an Er- werbseinbussen wegen behördlicher seuchenpolizeilicher Massnahmen fest (Art. 29 Abs. 1 der Verordnung über die Tiergesundheit, sGS 643.12, VTG). Der Eigentümer hat sein Be- gehren zu begründen. Die Vorinstanz kann Einsicht in die Bücher und Belege verlangen und Fachleute beiziehen (Art. 29 Abs. 2 VTG). 2.2. Bei Art. 17 Bst. c VetG handelt es sich zwar um eine «kann-Bestimmung». Diese Formulie- rung schliesst für sich allein aber nicht aus, dass bei Erfüllen sämtlicher Tatbestandsmerk- male ein Rechtsanspruch auf Leistungen bzw. Beiträge besteht (vgl. aus dem Bereich des Subventions- bzw. Staatsbeitragsrechts mit Hinweisen auf weitere Rechtsgebiete BGer 2C_69/2020 vom 22. Oktober 2020 E. 2.5.1, 2C_403/2021 vom 20. September 2021 E. 1.3; im Kontext mit dem Anspruch auf Parteientschädigung bereits BGE 98 Ib 506 E. 1b). Aus den Gesetzesmaterialien geht denn auch eindeutig hervor, dass mit Art. 17 Bst. c VetG ein Rechtsanspruch normiert wurde. So wurde bereits in der Botschaft vom 7. Juli 1970 erläutert, mit der neuen Norm werde eine Ausnahme vom damals noch geltenden Grund- satz geschaffen, dass Schäden rechtmässiger behördlicher Handlungen keinen Entschädi- gungsanspruch begründen sollten (ABl 1970, 946). Mit dieser Betrachtungsweise geht ein- her, dass auch im Rahmen der Beratungen im Grossen Rat einhellig von einer «Beitrags- berechtigung» die Rede war (siehe hierzu Protokoll des Grossen Rates vom 16. Februar 1971, 1968–1972, Klass Nrn. 21–27, 151/7, 22.70.05, S. 1190 ff., S. 1198 Mitte, Voten des Kommissionspräsidenten und von Bruggmann-Untereggen). Der Grosse Rat ging bei der Beratung zum unter der gleichen «kann-Bestimmung» des Ingresses von Art. 17 VetG ehe- mals normierten Bst. b (Entschädigung für geschlachtete Tiere der Rindergattung, die für die menschliche Ernährung untauglich sind; siehe nGS 7, 55; in Kraft bis 30. September 2009, nGS 44–81; im Entwurf noch in Art. 15 vorgesehen) ebenfalls von einem Rechtsan- spruch aus («Erweiterung der Ansprüche der Tierhalter» oder «Wenn Gewähr besteht, dass dem Tierhalter ein wesentlicher Teil des Tieres vergütet wird, […]»; Protokoll des Grossen Rates vom 16. Februar 1971, a.a.O., S. 1197, Votum des Kommissionspräsidenten). Der Tatbestand von Art. 17 Bst. c VetG ist denn auch nicht mit einer offenen, ein Ermessen einräumenden Formulierung ausgestaltet worden; vielmehr hat der Gesetzgeber, wenn auch teilweise mit unbestimmten Rechtsbegriffen (Notlage, Härte), die Anspruchs- voraussetzungen festgelegt (vgl. zur Unterscheidung zwischen offenen Normen, die Ermessen einräumen, und Normen, die unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, B 2025/61 6/14

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, 2020, Rz 393 sowie Rz 414 mit dem Beispiel der «Vermeidung von Härtefällen» als unbestimmter Rechtsbegriff, sowie TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, 2022, Rz 604 f. mit dem Beispiel des «Härtefalls» als unbestimmter Rechtsbegriff). Der Vor- instanz kommt deshalb auf der Tatbestandsebene kein Ermessen zu bei der Beurteilung der Frage, ob die Anspruchsvoraussetzungen von Art. 17 Bst. c VetG erfüllt sind. Hinsichtlich der Rechtsfolgeanordnung, nämlich der Bemessung des zu leistenden Bei- trags, verfügt die Vorinstanz demgegenüber über ein Ermessen: Die Festsetzung der Höhe der Beiträge bzw. der Entschädigungen für Folgen rechtmässiger staatlicher Massnahmen ist nämlich eine Entscheidung nach Billigkeit, die dem Einzelfall Rechnung zu tragen hat (zum Billigkeitscharakter siehe Protokoll des Grossen Rates vom 16. Februar 1971, a.a.O., S. 1198 Mitte, Votum des Kommissionspräsidenten; vgl. auch betreffend Art. 2 des Verant- wortlichkeitsgesetzes, sGS 161.1, VG, ABl 1999 2276) und offen normiert ist. So haben weder der Gesetzgeber (Art. 17 Bst. c VetG) noch der Verordnungsgeber (Art. 29 Abs. 1 VTG) – anders als etwa in Art. 26 oder Art. 27 VTG – irgendwelche konkreten Vorgaben für die Bemessung der Beiträge erlassen (vgl. hierzu und zur Abgrenzung des unbestimmten Rechtsbegriffs vom Ermessen TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz 606). 2.3. Die Vorinstanz hat gestützt auf die Ausführungen des Beschwerdeführers sowie die von ihm eingereichten zahlreichen Belege darauf geschlossen, dass der Beschwerdeführer in- folge der seuchenpolizeilichen Massnahmen Erwerbseinbussen in der ungefähren Grös- senordnung von CHF 18'750 erlitten habe (Reduktion Holzertrag: CHF 5'000; Reduktion Direktzahlungen: CHF 6'750 und Mehraufwand Futter: CHF 7'000; act. 2, E. 3). Dieser Be- trag wird denn auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten (siehe act. 1, S. 4 unten). 2.4. Demgegenüber ist die Frage umstritten und nachfolgend zu prüfen, ob eines der Tatbe- standsmerkmale der «Härte» oder der «Notlage» im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG erfüllt ist, wobei diese nicht kumulativ verwirklicht sein müssen, sondern eines ausreicht. Zunächst ist das Tatbestandsmerkmal der «Härte» auszulegen. 2.4.1. Die Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs unterliegt als Rechtsfrage – im Gegen- satz zur Ermessensausübung – grundsätzlich einer uneingeschränkten Überprüfung durch das Verwaltungsgericht. Sodann stellen der Ermessensmissbrauch sowie die Ermessens- überschreitung bzw. -unterschreitung ebenfalls Rechtsverletzungen dar (Art. 61 Abs. 1 VRP; vgl. BGer 2C_846/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 1.1). Bei der Anwendung von B 2025/61 7/14

unbestimmten Rechtsbegriffen kann sich das Gericht unter Umständen eine gewisse Zu- rückhaltung bei der Überprüfung auferlegen, z.B. wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die unter- instanzlichen Behörden und namentlich die verfügende Instanz aufgrund ihres Spezialwis- sens besser geeignet sind, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwal- tungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als die Gerichtsbehörden (VerwGE B 2012/128, B 2012/137 vom

22. Mai 2013 E. 6.3; vgl. BGer 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 5.3 sowie LOOSER/LOO- SER-HERZOG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 2020, Rz 6 zu Art. 61 VRP). 2.4.2. Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen kla- ren Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde grundsätzlich gebunden. Abwei- chungen vom klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren Wort- laut kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Er- gebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Aus- legung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesge- richt einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Aus- legungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (VerwGE B 2023/186 vom 14. No- vember 2024 E. 2.6.3.2 mit Hinweis auf BGE 151 II 68 E. 1.5.1, mit Hinweisen). 2.4.3. Der Begriff der Härte bedeutet im vorliegend interessierenden Zusammenhang nach allge- meinem Sprachgebrauch eine harte Bedingung oder schwere Belastung, wie beispiels- weise Benachteiligungen und Ungerechtigkeiten (siehe ; Stand: 19. September 2025). Im Rahmen des Gesetzgebungsverfah- rens zum Veterinärgesetz wurde das Tatbestandsmerkmal der Härte dahingehend konkre- tisiert, dass es für dessen Erfüllung genüge, wenn ein erheblicher Nachteil eintrete. In damit zu vereinbarender Weise entschärfte bereits die vorberatende Kommission des damaligen Grossen Rates das ursprünglich im Gesetzesentwurf in Art. 15 Abs. 3 Bst. b vorgesehene (alternative) Tatbestandsmerkmal «besondere Härte» (siehe hierzu die Botschaft des Re- gierungsrates vom 7. Juli 1970 zum Entwurf eines Veterinärgesetzes, ABl 1970 935, 955), indem ausdrücklich in Abweichung zum regierungsrätlichen Gesetzesentwurf das Attribut B 2025/61 8/14

«besondere» ersatzlos gestrichen wurde. Eine Entschädigung könne bereits dann als billig betrachtet werden, wenn keine besondere Härte vorliege (siehe hierzu Protokoll des Gros- sen Rates vom 16. Februar 1971, 1968–1972, Klass Nrn. 21–27, 151/7, 22.70.05, S. 1190 ff., S. 1198, Voten des Kommissionspräsidenten). 2.4.4. Unter Berücksichtigung des Wortlauts, des Wortsinns und der Entstehungsgeschichte so- wie des sich aus diesen drei Aspekten einhellig ergebenden Zwecks (E. 2.4.3 hiervor) ist das Tatbestandsmerkmal der «Härte» im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG bereits dann erfüllt, wenn die vollumfängliche Tragung der seuchenpolizeilich bedingten Erwerbseinbusse bei der betroffenen Person zu einem erheblichen Nachteil führt. Ein qualifizierter Härtefall (be- sondere, unzumutbare, erhebliche oder grosse Härte), der in seiner Auswirkung einer in Art. 17 Bst. c VetG ebenfalls genannten Notlage gleichkommen würde, muss demnach ge- rade nicht vorliegen. 2.5. Die Vorinstanz ermittelte Erwerbseinbussen in der Grössenordnung von ungefähr CHF 18'750 (act. 2, E. 3). Allein schon mit Blick auf die Jahresgewinne der beiden Vorjahre (2022: CHF 29'283; 2021: CHF 23'565; act. 7.11.2, Erfolgsrechnung, S. 8) sind diese ne- gativen Folgen bezogen auf den Betrieb des Beschwerdeführers als erheblich zu bezeich- nen. Die Vorinstanz hat ausserdem in überzeugender Weise dargelegt, dass nach der Re- duktion der Sparguthaben der finanzielle Spielraum des Beschwerdeführers weitgehend ausgeschöpft sei (act. 2, E. 4.3, S. 4). Mithin befinden sich der Beschwerdeführer und sein Betrieb infolge der seuchenpolizeilich bedingten Erwerbseinbussen in einem bedrohlichen finanziellen Engpass (siehe zu den «engen finanziellen» Verhältnissen act. 2, E. 4.3, S. 5). Dieser ist umso schwerwiegender, weil kurz- und mittelfristig keine Aussicht auf eine schnelle wirtschaftliche Erholung erkennbar ist, zumal sich die seuchenpolizeilichen Mass- nahmen wegen zu erwartender tieferer Alpungsbeiträge auch im Jahr 2024 noch negativ auf den Betriebserfolg ausgewirkt haben dürften (act. 2, E. 4.3, S. 4 f.). 2.6. Entgegen der Sichtweise der Vorinstanz (act. 2, E. 4.3) setzt das Vorliegen einer Härte – anders als beim alternativen Tatbestandsmerkmal der Notlage – nicht voraus, dass die wirt- schaftliche Existenz des Beschwerdeführers bzw. diejenige seines Betriebs akut gefährdet wäre. B 2025/61 9/14

2.6.1. Denn entscheidend ist bei der Anwendung des Tatbestandsmerkmal der Härte allein, ob die aus der Verwirklichung des allgemeinen Betriebsrisikos der Tierseuche resultierenden Erwerbseinbussen zu einem erheblichen Nachteil führen. Das (betriebswirtschaftlich nach- vollziehbare) Investitionsverhalten des Beschwerdeführers (Landerwerb) vor den seuchen- polizeilichen Massnahmen kann ihm deshalb nicht entgegengehalten werden. Dies gilt je- denfalls im vorliegenden Fall, in dem sich keine Hinweise dafür ergeben, der Beschwerde- führer habe einen übertrieben kostspieligen Lebensstandard gepflegt oder seine finanzielle Leistungsfähigkeit bzw. diejenige seines Betriebs anderweitig in mutwilliger Weise beein- trächtigt. Ferner ist nicht ersichtlich und von der Vorinstanz auch nicht geltend gemacht worden, dass das Halten von mehr flüssigen Mitteln die seuchenpolizeilich bedingten Ein- kommensverluste und die dadurch verschlechterte Kapitalsituation (sei es als Reduktion der Aktiven oder als Erhöhung der Passiven) wesentlich hätte verringern können. 2.6.2. Selbst wenn der Beschwerdeführer den Landkauf in der ersten Hälfte des Februars 2023 nicht getätigt (zur am 15. Februar 2023 erfolgten Kaufpreiszahlung siehe act. 3.2) und statt- dessen weiterhin über die entsprechenden (für den Kaufpreis aufgewendeten) flüssigen Mittel von CHF 40’000 verfügt hätte, hätte er einen erheblichen Nachteil zu verkraften, wenn er die Erwerbseinbussen vollständig alleine tragen und sein Sparkapital in einem wesentli- chen Umfang verbrauchen müsste. Denn dadurch würde nicht nur die Einkommens- (teil- weise Erwerbseinbusse), sondern auch die Kapitalsituation (teilweiser Kapitalverlust) er- heblich verschlechtert. Im Fall des Beschwerdeführers würde sich dieser erhebliche Nach- teil noch gravierender auswirken, weil das umstrittene Sparkapital aus einem Vorsorge- konto oder einer Vorsorgepolice stammte (siehe zur am 23. Juli 2020 erfolgten Auszahlung auf das Sparkonto, act. 7.19.4) und bis zum Landkauf auf einem wohl weiterhin der Selbst- vorsorge dienenden, seit der Auszahlung jedenfalls aber unangetastet gebliebenen Spar- konto lag (es wurden im Zeitraum bis zum Landkauf keine Bezüge getätigt, act. 7.19.4). Beim 197_ geborenen (act. 10, S. 1) Beschwerdeführer ist der Vorsorgefall der Invalidität bereits teilweise eingetreten (zum Bezug einer Rente der eidgenössischen Invalidenversi- cherung siehe act. 10). Deshalb kommt dem Sparkapital – sei es nun in Form flüssiger Mittel oder investiert in landwirtschaftliche Nutzflächen – hinsichtlich der weiteren Invaliden-, aber vor allem der Altersvorsorge des für die Vorsorge eigenverantwortlichen, selbstständig erwerbstätigen Beschwerdeführers eine hohe Bedeutung zu, zumal er offen- bar abgesehen vom betrieblichen Anlagevermögen über kein nennenswertes Vermögen verfügt (vgl. act. 10). Die sich aus dem seuchenpolizeilich bedingten Verlust eines Teils der Erwerbsbasis und des Kapitals ergebende Härte wäre damit auch dann zu bejahen, wenn dem Beschwerdeführer das aus der Vorsorge stammende Kapital weiterhin in Form B 2025/61 10/14

flüssiger Mittel zur Verfügung gestanden und er dieses (teilweise) zur Überbrückung der finanziellen Nachteile verbraucht hätte, statt Land zu kaufen. 2.6.3. Im Übrigen legte die Vorinstanz weder dar noch ist ersichtlich, dass durch die seuchenpo- lizeilichen Massnahmen im Betrieb des Beschwerdeführers personelle oder materielle Res- sourcen freigesetzt worden wären, die er schadenmindernd zur Erzielung von kompensie- rendem Einkommen hätte verwenden können. Allfällige Versicherungsleistungen, welche die Erwerbseinbusse decken würden, stehen ebenfalls nicht im Raum. 2.7. Nicht stichhaltig ist des Weiteren das auf den Entscheid des Departements Gesundheit und Soziales des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 25. August 2021 (publiziert in AR GVP 33/2021, Nr. 1571, E. 7) gestützte Vorbringen der Vorinstanz, gewisse Einschränkun- gen der Lebenshaltung (des Beschwerdeführers und seiner Familienangehörigen) seien zumutbar und würden keine staatlichen Leistungen rechtfertigen (act. 2, E. 4.3, S. 5). Die- ser Entscheid und dessen Erwägungen erweisen sich allein schon deshalb für den vorlie- genden Fall unter dem Aspekt der Härte als nicht einschlägig, weil sie sich einzig auf den Begriff der Notlage beziehen und das massgebende Recht des Kantons Appenzell Ausser- rhoden – anders als Art. 17 Bst. c VetG – das vergleichsweise niederschwellige Tatbe- standsmerkmal der Härte gerade nicht kennt (siehe Art. 11 Abs. 2 der ausserrhodischen Verordnung über die Tiergesundheit, bGS 925.32). Wie sich bereits aus vorstehender E. 2.4.3 ergibt, setzt der Rechtsbegriff der Härte bzw. der erhebliche Nachteil nach Art. 17 Bst. c VetG keine unzumutbare Einschränkung der Lebenshaltung voraus. Ausserdem legte die Vorinstanz nicht konkret dar und es ist auch nicht davon auszugehen, dass der einen bescheidenen Lebensstandard pflegende Beschwerdeführer im Rahmen einer zu- mutbaren Einschränkung seiner Lebenshaltung und derjenigen der bei ihm wohnenden Fa- milienmitglieder eine Aufwandreduktion hätte erzielen können, welche die seuchenpolizei- lich bedingten Ausfälle auf der Ertragsseite und die Mehrkosten (zusätzliche Futtermittel) auf der Aufwandseite grösstenteils hätte ausgleichen können, sodass sich in der Bilanz (sei es nun auf der Passiv- oder Aktivseite) mittel- bis langfristig keine erheblichen Nachteile ergeben hätten. 2.8. Zusammengefasst beruht die angefochtene Verfügung der Vorinstanz auf einer unzutref- fenden Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Härte im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG und damit auf einer vom Verwaltungsgericht zu korrigierenden Rechtsverletzung (E. 2.4.1 hier- vor). Nachfolgend sind die Rechtsfolgen zu beurteilen. B 2025/61 11/14

2.8.1. Die vorliegend durch die seuchenpolizeilichen Massnahmen im Jahr 2023 hervorgerufenen empfindlichen wirtschaftlichen Nachteile für den Beschwerdeführer und dessen Betrieb ha- ben über eine kurzfristige materielle Dimension hinaus eine objektive Schwere erreicht und stellen insgesamt einen erheblichen Nachteil bzw. eine Härte im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG dar, womit der Beschwerdeführer sämtliche für einen Beitrag erforderlichen An- spruchsvoraussetzungen erfüllt. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die seuchen- polizeilichen Massnahmen den Beschwerdeführer in eine Notlage versetzt haben, was in der angefochtenen Verfügung verneint wurde (act. 2, E. 4.2). 2.8.2. Der Vorinstanz kommt bei der Rechtsfolgeanordnung (Festsetzung der Beitragshöhe) ein Ermessen zu (E. 2.2 hiervor). Deshalb und weil dem Verwaltungsgericht eine Ermessen- kontrolle verwehrt ist, es mithin grundsätzlich auch nicht zur Ermessensausübung anstelle der Vorinstanz berufen ist, würde eine Beitragsfestsetzung durch das Verwaltungsgericht einen unzulässigen Eingriff in deren Ermessensspielraum darstellen (VerwGE B 2024/212, B 2024/213 vom 29. November 2024 E. 3.4.1). Die Sache ist deshalb zur Verfügung über die Festsetzung der Beitragshöhe im Sinn von Art. 17 Bst. c VetG an die Vorinstanz zurück- zuweisen. 3. 3.1. Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Festsetzung der Höhe des dem Beschwerdeführer auszurichtenden Beitrags nach Art. 17 Bst. c VetG an die Vorinstanz zurückzuweisen. 3.2. Die Rückweisung der Sache mit noch offenem Ausgang gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch einer Parteientschädigung als vollständiges Obsiegen, unab- hängig davon, ob sie beantragt oder ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wird (VerwGE B 2024/119, B 2024/126 vom 3. März 2025 E. 5 mit Hinweisen). B 2025/61 12/14

3.3. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von der unterliegenden Vorinstanz zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf deren Erhebung ist nicht zu verzichten, da die Vorinstanz in der vorliegenden Streitigkeit überwiegend finanzielle Interessen verfolgt (Art. 95 Abs. 3 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist ange- messen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). 3.4. Ausgangsgemäss (E. 3.2 hiervor) hat die Vorinstanz den anwaltlich vertretenen Beschwer- deführer für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorar- ordnung (sGS 963.75, HonO) beträgt pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Um- ständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierig- keit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat keine Kostennote eingereicht. Un- ter Berücksichtigung namentlich des erforderlichen anwaltlichen Aufwands für die einge- schränkte Streitfrage und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beteiligten erscheint insge- samt eine pauschale Entschädigung der ausseramtlichen Kosten für das Beschwerdever- fahren von CHF 2'500 zuzüglich Barauslagen von CHF 100 (Art. 28bis HonO) angemessen. Da der Beschwerdeführer gemäss Eintrag im UID-Register (abgerufen am 2. September

2025) nicht mehrwertsteuerpflichtig und damit hinsichtlich der von seinem Rechtsanwalt in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer nicht vorsteuerabzugsberechtigt ist, ist ihm auch die beantragte Mehrwertsteuerentschädigung zu gewähren. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine Prüfung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege (act. 10). B 2025/61 13/14

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 5. März 2025 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur neuerlichen Verfügung über das Beitragsgesuch des Beschwerdeführers an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Die Vorinstanz bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500. 3. Die Vorinstanz entschädigt den Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren ausser- amtlich mit CHF 2'600 (einschliesslich Barauslagen), zuzüglich Mehrwertsteuer. B 2025/61 14/14